（一）
出巴黎，沿着向南的高速公路行使180公里，我们来到风景如画的奥尔良市，拥有22个成员的奥尔良市镇联合体的总部，就座落在这一美丽的城市。陪同我们考察的圣希莱－圣美满镇（STHILAIRESTMESMIN）镇长、副镇长告诉我们，他们镇共有2407人，是参加奥尔良市镇联合体的22个成员之一。他们还说，要想了解市镇联合体，就必须先了解法国的市镇情况，只有这样，才能理解法国人为什幺要搞市镇联合体。他们介绍说，早在1884年，法国的市镇建制就正式确立了。市镇是最基层的自治体，它由市镇议会和市镇政府组成。市镇议会任期6年，由选民普选产生，议员人数根据居民人数而定，从9名（居民少于100人）至69名（居民达到或超过30万）不等（但三个城市例外：巴黎163名，马赛10名，里昂73名）。市镇议会每年至少举行4次例会，市镇长由市镇议会选举产生，是市镇的行政首长。根据规模大小，市镇可以设置市镇助理，负责市镇长交办的事务。
1982年3月，法国《权力下放法案》实施后，中央政府调整了对地方的领导体制，并根据该法案规定了各级地方政府的职权。其中，法案规定市镇议会的职权是：选举市长和市长助理；讨论和表决市镇预算并监督执行；决定市镇公共工程及实施方式；建立公益公共设施；管理市镇公共机构；批准市镇长签订的合同；讨论和征收不动产，接受遗产；制定市镇公务员章程；负责社会福利和公共救援。目前，市镇的预算已在法国大区、省、市镇等地方行政总开支中占去了三分之二，而市镇工作人员，则占地方行政公职的90%。
既然中央政府和法律赋予了市镇自治的基础地位，也赋予了权限和职责，那末，市镇依法行政不就行了？联合体总部的接待人员看到了我们满脸的困惑，急忙解释道，有不少市镇是能够做到的，但法国市镇多达36，000多个，比原欧盟15国市镇数量的总和还要多，这其中有20，000个市镇的人口还不足2千，其它设施条件方面差别也很大，不少市镇难以履行职责。面对这一实际，法国中央政府曾在20世纪70年代通过一项法案，倡导市镇之间进行合并，但推行的结果，大约只有500个市镇之间愿意相互合并，更多的市镇不愿意合并。一方面，市镇合并实现不了，另一方面，一些小的市镇自身确实又没有实力去谈发展，办教育、办基础设施，这一尴尬的状况着实让不少人士大为苦恼。能不能找到一种既保留市镇建制，以满足法国大多数人眷恋市镇的感情需要，又能够帮助市镇解决实际困难的办法？搞市镇联合体，走联合与合作的路子，就是在这样一种社会需要的催生下走出来的。
（二）
任何事情都有一个演变发展的过程，法国的市镇联合体也是这样。热情的东道主，给我们讲述了奥尔良市镇联合体的发展简史。
奥尔良市镇联合体的前身，是成立于1964年由12个市镇组成的奥尔良城镇工会。当时城镇工会主要办理三类事：污水处理、生活垃圾处理和消防。把这三类单独一个市镇难以完成，或者单独完成时成本很高的事情集中起来做，这是当时成立城镇工会的主要目的。那时，城镇工会在法律是独立的，有法人地位，但财政上不独立，要靠加入联合体的各个城市供给经费。
1999年，城镇工会的发展进入了第二阶段，这时的成员已达20个，财政上，一方面要由各成员单位给一点，同时，这时的联合体已建立了单独的税种，靠自己收税，解决一部分经费。1999年9月20日，通过了联合体的新宪章，规定了联合体的主要目标及联合体与各个市镇之间的关系。2002年，正式成立了现在的市镇联合体。目前，加入联合体的已达22个市镇，管理着7600家企业，350公里道路，140公里自行车路，30230公顷面积达土地，其中，有1800公顷的农业土地，840公顷的森林。联合体总人口已达27.3万人，大的市镇有十几万人，小的只有650人。联合体内有502名工作人员，每年的预算是4亿欧元。
比起当初城镇工会时那种旧的联合体，今日的市镇联合体的职责和权限已经大多了。起初，是在市镇之间就某一个和几个问题进行合作，经费由合作的市镇交纳，现在合作的范围和领域已经很宽，合作市镇不再直接交纳经费，而由市镇联合体征税来解决。现在，各个加入市镇联合体的成员，都把垃圾收集与处理、水的净化、道路建设与维护、绿地保护等事权移交给了联合体。
在谈到联合体今后要管的事情时，联合体的负责人向我们展示了更加“宏伟的蓝图”：今后将有更多的事权交给市镇联合体办理。有些事，像公共交通、水净化、生活垃圾处理、流动人口管理、河污染和口气污染治理、火葬场管理、住宅发展计划、促进经济发展、城市规划、卢瓦尔河自然保护区管理等等，在由联合体执行和办理后，市镇政府就不要再办理了。有些公共事务，如居住政策、城市发展、地区发展、防止犯罪、停车场管理等等，由市镇联合体与市镇共同负责。可以说，市镇联合体的事权将会越来越大。
（三）
东道主的一番话，引起了我们对法国市镇联合体的极大兴趣。那幺，这幺多市镇联合在一起，日常工作是如何运作的呢？我们的问题源源不断，层出不穷，东道主也百问不烦，有问必答。
据介绍，奥尔良市镇联合体有三个重要机构支持着联合体的运转：第一个是决策机构，第二个是执行机构，第三个是协商机构。
决策机构就是市镇联合体议会。市镇联合体议会由22个市镇的议会派议员参加，每个市镇最低一名，然后在此基础上每1500人就增加一名，中心市镇的议员名额不能超过市镇联合体议会议员名额的一半。参加市镇联合体的议员，必须是所在市镇议会中的多数派议员。这样22个市镇中，在市镇联合体议会中占议员最多的达40名，最少的只有1名。联合体议会主席由议会选举产生，任期6年，同时，还选举22个副主席（每个市镇一名副主席）。市镇联合体议会每月开会一次，讨论通过预算和主要项目。市镇议会由议会主席主持。市镇议会下设22个执行局，每位副主席分管一个执行局，每月开会一次，执行市镇议会通过的各项决定。另外，市镇议会还设了7个专业委员会（基础设施交通委员会、经济发展委员会、领土整治卢瓦尔河委员会、社会和谐委员会、环保委员会、人力资源委员会、财政合同政策委员会）和1个行政委员会。每个市镇平等地出1人进入相应的专业委员会。行政委员会由22个市镇的市镇长组成，每月开会一次，专业委员会讨论后的问题，要提交行政委员会讨论，由各位市镇长们敲定大政方针，或为市镇联合体议会决策作准备。一般来说，行政委员会讨论的问题，15天后就会成为了市镇议会讨论决策的问题。总的来看，市镇联合体运作机制度设计是非常老道的。
（四）
在法国中央政府自20世纪80年代积极推选权力下放的背景下，市镇作为法国最基层的政权组织，自己又愿意把权力交给市镇联合体去行使，这一放权下的集权现象也引起了法国中央政府的关注。看到市镇联合体确实能为市镇解决不少棘手的问题，看到联合体这样受基层的欢迎，因此中央政府就顺水推舟，对自觉自愿组建联合体的市镇给予了适当的财政补助。中央政府为此还制定一套考核指标体系，每年评估市镇有多少职责交给了联合体去执行以及执行的成效如何。如果市镇联合体连续5年达不到指标体系的要求，联合体就要被宣布取消。正是在中央政府的鼓励下，现在80%的法国人已经生活在市镇联合体中。
法国市镇联合体的不断发展，以及联合体承担事权的越来越大，引发了不少人士对法国政权结构层次变革的讨论。他们的争论也很有意思。
一种观点认为，现在法国有中央――大区――省――市镇联合体――市镇等五级政府，层次太多，一般老百姓搞不清楚那个层次的政府该负责什幺，这个事情该找谁办。据说，上届总理诺斯潘就有一个设想：就是强化大区一级的职权，弱化乃至取消省；强化市镇联合体的职权，减少市镇建制。但诺斯潘的设想遭遇了极大的阻力，特别是省与市镇的反对。从法国大革命开始，法国就有了省与市镇的建制，总理的设想要成为法案，就必须得到参议院的同意，而目前法国参议院又是由各个省选举的议员组成，代表各个省的利益，因此，要把省取消，其难度可想而知。
有一种观点主张弱化市镇，陪同我们的圣希莱－圣美满镇副镇长（他同时还是奥尔良市镇联合体议会的副主席）就持这种观点，他以巴黎为例来“说事”，他说：“巴黎是个大城市，下面有20个区，每个区都有区政府，而各个区政府基本上把权力集中交给了市政府去行使。我们可以设想20－30年后，市镇联合体内的市镇可能也会向巴黎市的区政府那样，我们拭目以待。”
听到副镇长的一席话，圣希莱－圣美满镇的镇长，立即进行补充，进行“纠偏”，他说：“法国的政治是历史的传统，也有一个演变的过程，现在大家都认为政权层次太多，但谁都不认为自己所在的层次是多余的。我认为，在经济全球化，互联网日益普及的情况下，老百姓最需要贴近他们的政府。在法国，老百姓办事首先去找市镇政府，而不会去找法国总统，所以不管取消那个层次的政权，市镇这一级是不能取消的。”
看来由市镇联合体产生带来的争议还没有统一的定论。我们也只好拭目以待了。考察法国市镇联合体之际，正值欧盟由15国扩大为25国之际，从1951年欧洲煤钢共同体，进而发展到1957年能源共同体、经济共同体，再发展到1992年包括经济、司法和内政、社会、环境和地区政府政策的欧洲联盟，欧洲各国的联合与合作之路越走越宽。从法国市镇联合体到欧洲联盟，尽管二者之间不能简单类比，但联合与合作精神却是它们的共同之处。有了这种联合与合作，还有什幺问题不可以商量，不可以解决的呢？!树立联合与合作的理念，在中国乡镇政权建设中，引入联合与合作的做法，或许比简单撤并乡镇这种做法，更有利于农村发展。（作者：民政部基层政权和社区建设司）
博文
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