20世纪70、80年代以来，由英国启其端绪，西方各国的公共行政一直处在改革之中。这些改革不仅深刻改变了西方世界，促进了社会的多元化、民主化发展，也在很大程度上推动了治理理论的形成，“治理”成为社会科学研究中一个引人注目的分析概念，地方治理作为治理理论的一个分支，成为了讨论公共事务的一种新的分析框架。
与英美国家相比，法国是一个具有浓厚国家主义传统的国家，中央权力一直处于明显的强势地位。在公共行政的改革浪潮中，法国也重新调整了中央与地方之间的关系，并在2003年的修宪报告中将法国界定为“地方分权”的单一制国家。法国的地方治理，既是当代地方治理思想和实践的重要组成部分，又具有其鲜明的特色。本文选取市镇这一法国最基层领土单位的公共权威为切入点，试图揭示出法国对国家、地方、市场、公民社会之间的权力结构与权力关系所进行的调整与塑造。
一、法国地方治理的兴起
1989年世界银行首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词。20世纪90年代，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”开始被广泛使用。治理的内涵与实质主要是：政府组织不再是惟一的治理主体，治理承担者从政府扩展到政府以外的公共机构和私人机构；治理中的权力运行方向从单向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系；形成了从事公共事务的多中心的社会网络组织治理体系；政府治理策略和工具发生转变。
相应地，地方治理是以当代治理理念和思维为基础，将治理思想贯穿于地方政治与行政改革和地方公共事务管理模式再造的发展过程。地方治理可以被定义为：在一定的贴近公民生活的层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等多种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程（注：孙柏瑛：《当代地方治理——面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社2004年版，第33页。）。
当代地方治理的兴起，一个强大的动力来自全球化与区域一体化浪潮。全球化与区域一体化使国家的生存环境发生了根本变化，它推动公共权威向上转移（国际组织，例如欧盟）、向下转移（国家次级政府）及向外转移（市场、社会与非营利部门）（注：Tony Bovaird&Elke L ffler，Moving From Excellence Models Of Local Service Delivery To Benchmarking‘Good Local Governance’，International Review of Administrative Sciences，Vol.68 No 1，2002 pp9—24.）。全球联合与地方分权是全球化时代公共权威变革的两个最重要特征，而且它们之间是互相联系、互相促进的。
以市镇政府而言，在法国的历史传统中，市镇政府只是中央政府的派出机关，受省长的严格控制，只能在中央政府规定的范围内进行有限的治理，自主性缺乏，与其他组织之间的合作更少发生。在全球化时代，市镇政府公共事务管理的视野发生了很大变化，其管理的焦点越来越集中在战略管理、资源管理、社会协调和冲突解决等问题上，这就需要将一些具体的公共事务通过建立合作网络体系，由社区组织、公民自组织以及民营企业组织来共同承担。另一方面，由于市镇许多政策制定的环境深受全球大环境的影响，比如取决于伦敦、纽约、巴黎、东京等大都市的决策，而非该市镇自身可以确定。市镇必须对全球的宏观经济政策做出反应，构思地方发展的战略，增强对外交流与合作，并理性地向世界开放自己。
欧盟鼓励成员国的地方政府向它直接争取资金上的支持，鼓励地方政府之间建立相互之间的网络关系，彼此增进了解与合作的机会，并且鼓励市镇政府雇用欧盟的联络官员。欧盟的发展实施计划整合署通过整合区域发展计划，利用区域发展和社会发展两项基金的资助来解决成员国内各个地方政府的就业率下降，住房短缺和公共设施修建等问题。与此同时，自1988年以来，欧盟就将各国区域规划纳入欧盟发展基金分配的具体内容，采取合作制方式不仅将欧盟成员国，还将一些区域和地方的权力机构、各种区域发展经济团体、私营部门等纳入到欧盟的发展战略中。欧盟的这些政策促使法国市镇政府为了获得欧盟的资源而采取积极的措施，强化了市镇政府在公共事务管理中的地位，同时也给市镇政府灌输了分权、合作的思想。
作为对全球化与区域一体化浪潮的回应，法国自20世纪80年代以来相继进行了多次政府改革与政府间权力关系的调整，这构成了法国地方治理兴起的直接动力。
一是分权化改革。以1982年3月2日地方自治法及其他相关法案的颁布为标志，法国开始了地方分权改革。该法案规定，法国地方行政建制的构成包括三个层次：市镇（36782个，其中214个海外市镇）与省（100个，其中4个海外省）和新设立的大区（26个，其中4个在海外）（注：2004年最新数据，参见Administrative Divisions of France，in Wikipedia，The Free Encyclopedia，http：//en.wikipedia.org/wiki/Administrative_divisions_of_France），它们享有独立公法人资格，能在各自的职权范围内行使独立自主权，但相互之间没有上下属关系；中央政府对地方政府的监督也由“事前行政监管权”，而代之以“事后行政监督权”；中央下放许多权限给予各级地方政府，市镇被赋予许多以往没有的权限，如城市规划、住房规划、建造和养护市镇公路和乡村道路等。这种中央与市镇纵向关系上的改变，为推动市镇的地方治理，加强市镇政府与各方的合作，提供了广阔的活动空间和制度保障。
二是公共服务社会化。自20世纪80年代中期至90年代中期，法国开展了名为“现代化运动”的公共行政改革。这场改革的主要措施有：在公共部门的组织之间引进新的合约关系，进一步行政分权，增强自治组织预算的自治能力，使用更多的可考察的绩效指标，运用特许委托、招标、投标等方式将私营部门、社会组织引入公用事业的管理中。市镇政府与其他部门间的横向网络关系强化了地方政府的公信力，使政策的制定更有针对性，政策的执行更具连续性与一致性，使地方治理体系更有效率，更具灵活性和回应力（注：Alistair Cole&Peter John，Local Governance in England and France，London：Routedge，2001，p155、126、127、140、126.）。
三是公民参与的加强。在今天，民主更多地被理解为在宪政制度基础上人民通过自治的共同体，获得参与公共事务管理的权利，并实际参与公共事务管理的过程。因此，衡量一个地方政府民主状况最主要的标准是公民是否有权获得公共领域的资源，并能够直接参与公共资源管理的过程。而且就提供公共服务和公共产品来说，由于每一市镇的情况都不一样，各个市镇的居民有着不同的需求，中央政府往往不能够做到服务和产品的细分，需要进行本地化的思考。1992年《共和国地方行政指导法》颁行，在制度上推动了市镇政府将更多的公共事务决定权和行政管理权下放到能够直接面对公民的地方层次上，促使公民成为地方治理的有生力量。
四是市镇合作的发展。由于法国的市镇大小之间相差悬殊，小市镇由于人力和资源不足，对中央赋予的权力心有余而力不足，更拉大了与大市镇之间在享有和运用权力上日益的差距。大市镇由于力量雄厚，在经济生活和社会生活上已和周围的小市镇打成一片，但囿于行政上的分离而不能与之执行统一政策。第五共和国（1958年始）建立伊始，法国政府就试图削减市镇的数量，计划将那些最小的市镇合并起来，但这一计划没有取得成功，仅以裁减了2000个市镇而告终（注：杨德山：《法国地方行政：层级设置•分权改革•效果评估（上）》，载《北京行政学院学报》2000年第4期。）。后来，政府决定采取建立市镇联盟这一更为现实的方式解决这个问题。20世纪80年代后，随着地方分权改革的深入，政府通过颁布一系列市镇合作法案，在自愿原则下，采用更具灵活性、多样化的方式，掀开了市镇合作的新篇章。
二、法国市镇政府的地位及其内部结构
如前所述，根据1982年的地方分权改革，法国的地方领土单位自下而上划分为市镇、省、大区等三种，三者之间没有任何行政隶属关系，都具有独立公法人资格，享有实质地方自治权力。市镇是法国最基层领土单位，又是法国地方行政体制中历史最悠久的一级建制。它在法律上同时拥有国家的行政区域和地方团体的自治区域两种身份，设有人民直接选举产生的市镇议会，负责管理市镇的公务。市镇长由市镇议会选举产生，全面领导市镇的行政管理工作，市镇长既是国家在市镇的公务人员，又是市镇的最高地方行政长官。市镇政府的这些特性使得它在制度上相比于其他层级的地方政府拥有更多的治理自由与空间。有鉴于此，我们通过考察市镇政府来考察法国地方治理。
1、法国市镇政府的法律地位
法兰西第五共和国宪法确立了地方自治管理的原则，规定市镇是具有公法人资格的自治主体，其权力机构市镇政府享有独立的地位，不再服从中央权力机关的等级权力，并拥有一定的法律、人力和财政等手段对市镇进行管理。伴随1982年地方分权改革后给法国社会带来的深刻变化，法国在2003年对宪法进行了修改，进一步扩大了市镇自主权，肯定了从属原则作为其处理中央与市镇关系的基本准则（宪法第72条第2款），赋予市镇自主性条例制定权（宪法第72条第3款）和实验权（宪法第72条第4款）。2003年的修宪转变了传统的“先中央后地方”的思维，而将地方置于中央之先，只有在市镇层面无法最优实现的事项，才涉及到国家的权力介入，它符合从属原则中“决策应尽可能由最接近老百姓人格者作出”的理念。同时，它规定市镇政府拥有条例制定权，能对中央颁布的临时试验法规进行修改，这些法规在一定时间内可以与现行法规（涉及行使公共自由以及宪法所保障权利的实质条件的除外）相抵触，使得市镇的自治权限进一步扩展至中央政府传统保留领域，实际上是授予地方一定限度的立法权（注：Xavier Philippe.France：The Amendment of the French Constitution“On the Decentralization Organization of the Republic”，International Journal of Constitutional Law，October 2004，vol.2，No.4，pp697—704、701—703、700—701.）。
当然，法国是单一制国家，市镇政府自治权的行使并不是绝对的。“自治”只涉及行政，不涉及政治，市镇政府不具有政治管辖权，不拥有宪法赋予议会、国家元首和司法机构的职权。中央政府对市镇政府的行政监督虽由“事后行政监督权”代替“事前行政监管权”，行政监督程度趋缓，但中央可凭借立法、司法、财政等渠道加强对市镇政府的监督和控制。
2、法国市镇政府的行政结构
在法国，所有市镇政权机关都由一个经居民选举而产生的市镇议会和一名经该议会选举出来的市镇长及若干名市镇长助理组成。法国学者对于法国市镇政府有狭义（市镇长和市镇助理）及广义（市镇议会、市镇长和市镇助理）之分，本文采用广义概念。除巴黎、马赛和里昂三个市镇政府法律另有规定外，其余不论城乡、不论大小，其组织、职权和地位基本相同。各市镇的议员人数根据市镇人口的多寡变化，从9人至69人不等，就全国范围而言，一共有450，000多名市镇议会议员（注：杨德山：《法国地方行政：层级设置•分权改革•效果评估（上）》，载《北京行政学院学报》2000年第4期。）。法国市镇政府以市镇长为核心，与以地方议会为中心的英国模式有很大的不同，也与地方权力通常在议会、委员会和行政首长中分配的美国（市长议会制、委员会制、市议会经理制是其最为主要的三种形式）有很大差异。下面我们分而述之。
市镇议会。市镇议会由市镇选民直接普选产生，每六年选举一次，议会选举采取“两轮单记名多选制”（在不足3500居民的市镇）和多数制与比例制相结合的混合选举制（在3500居民以上的市镇）两种选举方式。市镇议会是地方团体的决议机关，负责管理市镇的公务。它没有法定常设机关，出于行使职权的需要和方便议事，通常设立若干个委员会，但它们并无法定地位，不能独立行使职权。《市镇法典》第121条第26款规定，“市镇议会通过商议管理市镇事务”。但实际上，由于各种利益错综复杂，有时不易确定市镇事务的范围。随着地方分权法案及其后陆续推出的一系列法律规定，市镇议会在领导城市规划、乡村治理、制订和批准跨市镇整治宪章、管理公产、公共工程，建立公共公益设施，管理市镇公共机构和医院，批准工程计划，负责建筑和维修公共建筑，征收不动产，接受遗产，讨论和通过年度财政预算维护本市镇居民的社会经济利益等方面的权限得到法律保障。市镇议会每季度至少开会一次，会议由市镇长主持，会期约两周。此外，在市镇长认为必要时，或应省长或副省长，或半数以上议员的要求，可召开临时会议。市镇议会的会议公开，由市镇长主持。
市镇长。与英国相比，法国拥有更有实权的市镇长。尽管英国的《地方政府法》于2000年作出修改，规定市长由直接选举产生，并加强了市长的作用，但传统的议会委员会制仍是英国地方制度的一大特色，英国的市长实际上通常起一种礼仪和荣誉的作用。法国市镇长由市镇议会在其成员中选举产生，全面领导市镇的行政管理工作。与大区长（或省长）为国家代表、大区议长（或省议长）为地方行政长官的职权分立情境不同，市镇长将上述权力合二为一：作为市镇的领导，他把市镇的政治活动和行政管理活动结合在一起，负责准备并实施市镇议会的决议，编制和执行市镇预算，任免市镇工作人员等；作为中央政府的代表，他把中央的政策、法令与地方的活动结合在一起，保证法律法令在市镇的公布和执行，并在这方面受到省长的指挥和监督，市议会一般不去干预这些活动。这样一来，市镇长反倒变得对其所在的市镇议会没有说明义务，而且不能被市镇议会解职。此外，市长还负责履行中央政府移交的某些行政事务，如登记出生、死亡和婚姻，编制服兵役名单等。市镇长的任期与市镇议会相同，都是六年，但市镇长常常连选连任，实际任期很长，如雷恩市长Hervé（1977—至今），里尔前市长Mauroy（1973—2001）（注：France government information page http：//www.eurosight.info/eurosight/france/FRgovernment.aspx以及William Safran，The French Polity(6th ed)，New York：Longman，2003，pp272—274，280—283.）。如此漫长的政治生涯使他们积聚起充分的政治力量。法国大城市的市长，往往同时是参议员或国会议会议员，或是以前的政界要人，以便于利用其在全国的影响力，为该城市的发展提供各方面的便利。
市镇长助理。为提高行政效率，市镇还设有市镇长助理协助市镇长工作。市镇长助理由市镇议会在其成员中选举产生，其人数由市镇议会根据市镇人口的多少来确定：最少2人，最多不得超过市镇议会法定人数的30％。市镇长助理是市镇长的高级辅导人员，他们分工归口管理一个或数个局的工作，其权责来源于市镇长的授权。由于市镇长有权随时授予或收回这些权力，市镇长助理通常听命于市镇长。但随着权力的日益分化，市长助理（如在雷恩Rennes）在构建、管理不同领域政策网络上的能力有很大改进，无须唯市镇长马首为瞻（注：Patrick le Galès，Urban Governance and Policy Networks：On the Urban Political Boundedness of Policy Networks.A French Case Study，Public administration，vol.79 No.1，2001，p173.）。
法国市镇的法律地位和职权虽然相同，但其行政部门的规模和组织体制却有很大的差别。大市镇具有较完备的行政组织，任用大量的地方官员，在市长、市长助理之下还按工作性质分为若干个局，这些局的官员由市长按市议会规定的公务员规章任免。而小市镇的行政组织比较简单，任用的市镇官员也较少（注：此处论述较多参考潘小娟：《法国政治体制》，中国法制出版社1997年版，第77—88页。）。
3、法国市镇政府的财政制度
伴随着1982年的“权力下放”，地方政府建立了相对独立的财政预算，事权与财权有一定程度的分散。市镇的预算由市镇长编制，市镇议会通过，省长和大区审计院对市镇预算的编制和执行进行监督。目前市镇预算已在法国大区、省、市镇等地方行政总开支中占三分之二，比重相当大。
市镇收入主要来自税收、中央预算的转移支付、借款、市镇财产和公共事业的收入等。税收是市镇收入的主要来源，占市镇全部开支的一半以上。市镇税收包括间接税和直接税。间接税包括国家转让的工资税、财产转让税、娱乐税、电力税和其他间接税。直接税包括居住税、职业税、建筑土地税，非建筑土地税和其他直接税，前四大直接税收入所占比重最大，约占市镇预算收入的三分之一，税收收入的90％以上，四个税种中又以职业税最为重要，占其中的50％。但市镇议会没有规定税种的权利，对于税率的制定也只囿于有限的住宅税、建筑用地税、非建筑用地税和职业税等四个税种。
市镇的支出项目按支出方式分类，一般分为费用支出和资本支出两种，前者一般用于各项经费开支，如行政运作支出、政府债务利息等，后者主要用于购置固定资产，如购买大型设备或建设大型设施的开支。随着市镇权力的增加，市镇在基础工程、公用事业上的投入日益增加，一些市镇通过提供税收、建筑用地等优惠措施，寻求私营机构、民间部门、欧盟及外资银行的资金支持，这也无形中拉大了市镇之间的贫富差距。富裕市镇的职业税率通常在2％—3％之间，吸引大量企业前来进行投资，税收收入可观，更有发展动力；而贫穷市镇为提高税收收入，其职业税高达25％，更难吸引企业的投资，陷入了恶性循环（注：Emmaunel Négrier，“The Changing Role of French Local Government”，in Robert Elgie(ed.)，The Changing French Political System，London：Frank Cass Pubishers，2000，p124—125.以及Jonah D.Levy，“Territorial politics after decentralisation”，in Alain Guyomarch et al(ed.)，Developments in French Politics 2，London：Palgrave，2001.pp100—102.）。为此，法国政府制订了建立“城市共同体”、“市镇共同体”、“跨市际共同体”等多种形式的市镇联合体法律，鼓励市镇之间互相合作，平衡发展（注：法国市镇财政的收入分类比较一致，对于支出上的分类则有两种，一是按支出方式分类，分为费用支出和资本支出，二是按是否强制性分类，分为强制性支出和任意性支出，本文采用按支出方式分类，参见OECD：Managing Across Levels of Government France，http：//www.oecd.org/dataoecd/10/42/1902425.pdf pp204—207.）。
三、法国市镇政府的运作
法国市镇政府的运作主要体现于政策过程中。法国地方治理、城市治理研究的权威学者Patrick Le Gales认为，城市治理包括内部和外部两个维度：内部维度是指城市内行为主体与各种组织、社会团体利益互相整合的能力；外部维度是指城市中行为主体与国家、其他相同层级或不同层级的行为主体、国际组织互相作用的能力。（注：See Herve Michel，Government of Governance?The Case of the French Local Political System，West European Politics，col.21，No3(July 1998)，p157.）考察法国市镇政府的政策过程，我们可以看到市镇政府在地方治理结构中与各类行为者之间的互动关系。
1.政策制定
在法国，市镇的政策由市镇议会制订。在女性享有与男性同等的机会参与市镇议会选举，居住在法国的欧盟成员国公民拥有市镇选举权，地方各类团体的代表可增选进入市镇议会，地方团体也可受市镇议会的邀请参与政策制定的背景下，市镇议会的代表日益多元化，这有助于倾听各类机构团体的声音，更好地满足居民的各方面需求，增强市镇运作的分权化、灵活性和回应力。大型市镇中技术专家如计划专家、经济学家、城市规划家不断涌现，他们帮助市镇政府提供技术信息，制定结构计划，减少市镇对中央外派机构的依赖。在编制总体规划，制定用地和城市开发的中、长远发展方针时，市镇政府和其下属的相关部门常常邀请大区代表、省代表以及其他市镇的相关代表一起协商编制，尽量避免彼此间的利益冲突，并努力寻求它们在设备、资金上的支持。如里尔市在制定“欧洲化的里尔”（Euralille）工程时，就与北加莱海峡大区、北部省、加莱海峡省等地方政府通力合作，推动了该项工程的顺利开展（注：Alistair Cole&Peter John，Local Governance in England and France，London：Routedge，2001，p155、126、127、140、126.）。在许多地区，还存在各种形式的市镇联合，共同制定用水、排污处理、地区交通设施（包括港口和机场）、住宅建设、地区规划等政策，克服单个市镇政府的经济发展与区域限制的矛盾。
1992年《共和国地方行政指导法》规定，经市镇长或部分议员提议，市镇可以组织咨询市民的活动，以公共商议、公共调研等方式直接听取市民的意见。尤其在一些大型基础设施建设的问题上（如高速火车TGV地中海线项目）通过公众调查和民意测验的方法，改变了以往由装备部独断专行的传统。2003年修宪报告更指出：“允许市镇政府在其职能范围内组织当地公众对重要决定进行投票表决，而不仅仅是意见咨询；并赋予地方选民请愿权，可要求市镇政府将其管辖内的任何问题，列入磋商大会的议事日程。”（注：Xavier Philippe.France：The Amendment of the French Constitution“On the Decentralization Organization of the Republic”，International Journal of Constitutional Law，October 2004，vol.2，No.4，pp697—704、701—703、700—701.）这种民主商议的政策制定过程，使得所有将受决策影响或管制的行为者，都有机会公开表达意见、反复讨论、彼此争取支持，建立民主政治与决策所需的合法性。如圣德尼市把全市分为14个片，每一片成立咨询性的机构——街道咨询委员会，并由1名副市长负责，每月开一次会议，每次会议的议题由议会议员和居民自己定。这种制度的推行，能很好地沟通市议会议员、居民和政府的意见，使政府决策更地方化（注：詹成付：《关于德国、瑞典、法国基层自制体制的考察报告》，http：//www.yfzs.gov.cn/gb/info/dywz/2004—08/10/1255594354.htm）。
公民还可通过自行创立民间社团，组建公民咨询委员会、公民系列论坛等途径，以直接参与的方式进入公共政治生活领域。比如创建于1994年的大里尔委员会，就是在地方企业家Bruno Bonduelle倡议下自发组织起来的，由272位来自于政治、工商业、文化、高等教育机构的地方人士构成。它是一个包括公共部门和私人部门的论坛性组织，是各成员意见、提议的汇集地，推动地方发展中各力量间的合作，并力图影响里尔政府的公共政策和公共服务供给，以推动里尔到2015年成为欧洲大城市的目标的实现（注：Alistair Cole&Peter John，Local Governance in England and France，London：Routedge，2001，p155、126、127、140、126.）。
在对外交往上，市镇政府以积极的姿态展开与国外城市、国际组织的合作。如雷恩市（Rennes），在欧盟的大西洋法案出台后，与其他城市特别是位于欧洲西部的一些国家（如爱尔兰、英国、西班牙、葡萄牙等）加强合作。一些国际组织，尤其是欧盟也积极鼓励市镇的发展，给予一些市镇（如Douai，Avesnes，Valenciennes）一定的资金支持，并将欧盟倡导的分权化、政府责任、地方民主、公民参与等理念直接进入到市镇层级（注：Alistair Cole&Peter John，Local Governance in England and France，London：Routedge，2001，p155、126、127、140、126.）。
在法国地方治理体系中，公共管理的活动分解于不同的参与角色中，市镇政府组织及其代表不再是惟一主体，它们也不能只是使用命令作为治理的手段。但必须指出，市镇政府仍然是地方治理体系中的主要角色，当有关各方共识不易达成时，市镇政府就使用各种工具和技巧来引导和协调。如里尔市长Mauroy在1986年倡议“欧洲化的里尔”工程时没有取得广泛的一致。一些强大的经济利益集团和成员市镇公开或私下地反对。但里尔市政府通过兴建混合经济体系SEM，聚焦于市镇的直接物质利益和市镇共同发展角度的辩论，以及在1988年进行的对该项目的可行性研究等方式，向公众表明该政策是正确的。于是，各方面阻力迎刃而解。里尔市政府在1990—1994年间获得了50亿法郎的资金，正式启动第一阶段工程（兴建高速铁路站旁边的大型商业中心和会议中心）（注：Alistair Cole&Peter John，Local Governance in England and France，London：Routedge，2001，p155、126、127、140、126.）。
2.政策实施
以发展第三产业为主的雷恩是法国颇具代表的中等城市，由于自身规模较小，主要通过推行各种文化政策，努力塑造文化名城形象；工业中心里尔则在法国大型城市中具有代表性，在经历了一段结构调整期后，它的目标是建设成为欧洲大都市。下面我们以这两个城市的发展政策为例，来探讨一下法国市镇政府在政策实施过程中的一些特征。
自上世纪90年代以来，雷恩政府逐渐认识到地域文化的重要性，对居民各种文化需求的满足能推动地方发展，另一方面，发展这种地域文化也能提升雷恩在国内外的知名度。雷恩依托政策网络努力推行文化政策，其政策网络成员除了雷恩市政府外，还包括国家文化部、各类地方文化组织和私人企业等。其中雷恩市政府处于领航地位，它支持国家文化部的各项政策，联合相关文化组织共同开展各种文化活动，运用各种合同形式邀请私企参加（目前约有80家），并对资金规模有一定的限制。市长Hervé，由于他担任过社会党的高级官员，在争取国家项目、吸引非政府部门的投资上均颇有影响力。主要负责文化的市长助理也在协调各方利益，加强政策网络管理上发挥了重要的作用。国家文化部主要提供资金、专业知识，并通过签订与雷恩的各项合同，增强工程的合法性。各种地方组织（剧院、歌剧院、社团组织等）与雷恩市政府关系密切，能积极配合市政府的多种文化活动。地方组织内的一些文化精英也与中央有联系，他们能得到许多有利于政策执行，资金筹集的信息。私人企业常通过混合经济体和特许经营等制度，参与政策实施，弥补资金缺口。目前，雷恩的歌剧院、戏剧院都是法国第一流的，每年由市委员会主办、一些地方文化组织协办的摇滚节更是声名远扬。著名的雷恩阿塔兰特（Atalante）科技公园，是通过一种由地方政府占大部分资本，并邀请其他公共、半公共机构参与的混合经济体系（SEMAEB）创建的。在政策执行过程中，这种混合经济体系全权负责土地购买、建设以及招商，邀请私企以转包方式承担工程的某一方面，并在高科技公园建成后，继续负责园区的内部管理。这种传统合作形式在当代地方治理体系下的新应用，在其他城市也广为流行。与传统的混合经济体相比，它有自己的经费和机构，不受省长的严密控制，比地方政府的单独负责更灵活，更趋于合作，但较之于新型的高风险SEM混合体系，它更依赖于地方政府，需要地方政府降低各类合作者的风险（注：Patrick le Galès，Urban Governance and Policy Networks：On the Urban Political Boundedness of Policy Networks.A French Case Study，Public administration，vol.79 No.1，2001，pp167—184.以及Alistair Cole & Peter John，Local governance in England and France，Routledge 2001，pp133—134.）。
在历史上，里尔市合作精神缺乏，市镇内外竞争激烈，公私部门冲突不断。自上世纪80年代开始，特别是从Mauroy市长1989年担任联合体议长起，这种状况开始出现好转，合作氛围日益浓厚。作为Mauroy执政期标志性政绩的“欧洲化的里尔”工程，就是这种合作精神的最好体现。首先，参与该工程的成员繁多，不仅包括里尔市政当局、里尔市镇共同体、Nord省、Nord/Pas-de-Calais大区、中央派驻在里尔的各个机构、法国国家铁路公司等公共组织，还包括强大的传统商业组织（如Roubaix，Tourcoing和里尔的商会），大量国外知名单位（CDC，CCI，IndoSuez，NetWest，BNP，Bank of Tokyo）、国内工商业的领头羊（Auchan，La Redoute，Trois Suisses，Chargeurs，Renault）等。其中，地方政治领导阶层是该工程的核心，尤其Mauroy市长，在吸引国家银行和商业银行投资，努力协调各成员多元化的利益需求，鼓励各成员互相交换资源上发挥了重要作用；Nord/Pas-de-Calais大区长利用各种渠道游说当时的总理希拉克，为取得中央对该工程的支持发挥了作用，并在工程实施过程中提供诸多帮助。上述这些政治因素，使松散的SEM联盟紧密地联系在一起。商会（尤其是会长）则是地方政治领导阶层的最频繁对话者，它们为该工程提供了许多建设性意见，并代表政府行使维护该工程等的部分行政职能。此外，大量当地的、国内的、国际的企业，以转包商的形式负责该工程的某一方面。因此，“欧洲化的里尔”是一个包括了地方、国家、国际企业在内的公共部门与私人部门共同合作的经济体SEM。正如里尔商会会长所言：“这并非一个95％由地方政府投资并控制的混合经济体，而是一种真正的公私伙伴关系。”它没有像上述雷恩阿塔兰特科技公园那样，需要地方政府的财政担保，而是由合作者自身对发展过程中存在的风险负责。各成员在互惠、信任、对话的价值目标下，合力推动该项工程的实施（注：Alistair Cole&Peter John，Local Governance in England and France，London：Routedge，2001，pp126—131，pp139—141.）。
从上可见，在政策实施过程中，法国的市镇政府站在领航的位置，联合各种组织，并协调彼此间多元化的利益。它为多元参与者提供了各种机制（如转包），促使有关各方建立各种相互依存关系；它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用（Hervé市长、Mauroy市长在全国均有威望）；它还促进建立共同的远景（如将雷恩塑造成文化名城，将里尔建设成为欧洲级大都市），鼓励新的制度安排（如SEMAEB、SEM），以补充现有治理模式的不足。
四、法国市镇政府治理：一个批评
治理的目标是实现善治（good governance）。善治是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的积极而有成效的合作，以促进社会公共利益的最大化状态。这种合作的成功关键是各成员能够具有足够的政治权力参与决策、管理和监督，以实现善治的合法化、透明性、责任性、回应性、参与性和有效性等六大标准（注：俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8—9页。）。在法国地方治理体系中，市镇政府不再处于被动地位，而是努力建立自身施政优先性，促成地方利益相关者的参与和管理。这种市镇政府运作是否使各成员享有平等的主体地位，具有足够的政治管理权力，并最终是否满足善治的六大标准？我们试图从市镇政府自身、市镇政府与非政府部门、公民、中央政府的关系等维度作出一个讨论。
1.市镇政府尤其是市镇长的作用
通过中央权力下放和市镇政府权力分散，市镇政府改变了层级节制、反应滞后的传统管理形式，而是致力于在地区层面建构与管理多元合作体系，并通过彼此融合资源，提高行政效率和公共服务水平。但市镇长依然是不可动摇的政治中心，有些市镇长还倾向于求助私人咨询员，抑制其他组织的发言权，导致了市镇长的统治强化与其他组织的参与弱化，使得市镇政府推崇的多元化有时流于形式。此外，由于市镇长有发放土地使用许可证、签订公共工程合同等方面的特权，以及监督机制没有跟上权力下放发展的需要，一些市镇官员贪污腐败丑闻时有发生，影响了地方政府廉洁公正的形象。在市镇联合体内，大市镇的代表远多于小市镇，小市镇常常充当附属品的角色，它们的意见常常得不到关注，却要共同承担财政成本。市镇联合体常常成为大市镇扩大区域发展空间、增强政治威望的工具，成员市镇间的平等问题亟待解决。
对于法国市镇长权力的强大以及由此产生的后果，有批评家指责它是中央集权在地方的延续，是一种市镇君主制（municipal monarchies）（注：Emmaunel Négrier，“The Changing Role of French Local Government”，in Robert Elgie(ed.)，The Changing French Political System，London：Frank Cass Pubishers，2000，p134.以及Jonah D.Levy，“Territorial politics after decentralisation，”in Alain Guyomarch et al(ed.)，Developments in French Politics2，London：Palgrave，2001.p103.）。市镇政府如何以更民主的制度保障抵制个人的权威，如何将各方面的需求与市镇政府的施政优先性相结合，并且愿意承担责任，共同协调发展？这是法国地方治理向前推进的一大课题。
2.市镇政府与非政府部门的合作
与其他欧洲国家相比，法国更认同“公共服务”（service public）的观念。它涵盖英、美等国的“公共管理”与“公共服务”的有关内容，但不是后者的简单综合，它不仅有确切的法律含义，也有意识形态的内容。在1873年的布朗科判决中，公共服务观念取代了“公共权力”（pblic power）观念而成为法国行政法的基础后，公共服务成为执行公法和衡量行政司法权限的主要标准。公共服务概念涵盖所有涉及公共利益的事务，并在国家政权保护下准许有多种不同的途径组织实施（注：雅克•付尼叶：《公共服务》，http：//www.ambafrancecn.org/program/cn/showdetail.php?menu_id=10501&story_id=0029）。从意识形态上看，公共服务突破了以“公共权力”为核心，强调公民的公共利益、公平与效率，并希望在竞争和公共服务之间寻找持久平衡点，即追求他们的“善治”目标。受这一观念的影响，市镇政府通过市场机制，以特许委托、招标、投标、兴建混合经济体系SEM等方式，或将社会与文化服务委托给民间机构代理，或将政府垄断的公共产品生产权和提供权向私营公司、非赢利组织等机构转让，以企业的经营管理理念解决行政管理的低效率问题，弥补资金缺口，进而改善公共服务的质量，同时也促进非政府部门对公共政策过程的参与。但是，法国依然很注重政府在提供公共服务上的核心作用。在选择参与主体方面，政府拥有较大的权力，通常选择一些高度专业化的公共企业提供市镇中的公共服务；在政策过程中，非政府部门的参与较多体现为其在技术领域的权威增强，以及对政治家市场意识的培育，尚不构成平等地位。市镇政府如何鼓励更多的非政府部门参与公共服务、承担社会责任，如何以更透明的机制消除壁垒，进一步分散权力，改进服务，是推进法国地方治理的又一难点。
3.公民参与
伴随着中央权力下放和市镇权力分散，法国市镇政府改变了自上而下的政策模式，注重政策设计的社区导向，在政策过程中运用信息公布、公共咨询、公共商议、投票表决、公民行使请求权等方式，将公民纳入政策过程之中，培养具有权能感的公民，使他们不只是消费服务的顾客，而更是提供意见、监督行政的公民。公民参与也使得市镇服务业和市镇基础设施的建立和发展更加适合社区和居民的需求，使政府的政策更具有合法性，更易于被居民和社区所接受和认同，提升了行政的有效性。
然而，发展地方直接参与式民主，毕竟只是对实存的代议制政治体系的一种补充，选举的合法性最终决定一切。而且公民的参与也没有固定的模式，它更多的是一种精神、一种新式公民实践的状态，甚至是一种需要去开创的政治文化。因此，公民的参与热情有待政府的保护，公民的参与能力有待政府的培育，公民的意见也有待政府的重视。可是目前政府在这些方面的力度还不够，也缺乏制度保证政府必须承担这些方面的责任，公民参与仍不能避免流于形式之批评。以市镇联合为例，尽管政府有时会以民意调查、咨询会等方式倾听当地居民就联合其他市镇的意向，但没有正式的制度保障当地居民的决策权，地方议员代表垄断了市镇联合的决策权。而且间接选举出来的市镇联合体代表被赋予了很大的职权，由直接选举产生的地方代表却很难参与整个区域发展决策，从而导致联合体的政治合法性缺失（注：Herve Michel，Governent or Governance?The Case of the French Local Political System，West European Politics，vol.21，No.3(July 1998)，pp146—169.）。
4.市镇政府与中央政府的关系
作为地方分权的单一制国家，法国中央政府与市镇政府签订的各种社会发展合同，是既富有权力分散特色又带有传统中央集权色彩的一种重要工具。由于承包合同的涉及面广，需要私人部门、民间机构等组织的介入，市镇的社会活力被激发出来。它也不是由中央政府自上而下推动的，而是通过经济规则和社会变化，使治理所需要的多元合作网络体系自然形成（注：Patrick le Galès& Mawson，Contracts versus Competitive Bidding：Rationalizing Urban Policy Programs in England and France，Journal of European Public Policy，1995，No2，pp205—241.）。这种具有法国式地方治理特色的合同，使中央的主导地位在与地方的利益协商下获得合法化，体现了中央集权的传统。在合同的执行过程中，国家派遣中央代表负责该项合同在市镇层面的具体落实。但这些中央代表已并非是以前那种传统的桥梁和高速公路集团内的技术专家，他们更多的是环境部或部际委员会内的人员，他们的身份更有助于加强市镇政府与私营组织、社会团体之间的联系。
与英国中央政府对地方事务的行政渗透能力较弱不同，法国市镇政府仍深受中央政府的影响，中央可凭借立法权、省长监督权和财政控制权这三大手段干预市镇事务。法国第五共和国宪法明确授权中央政府在地方的代表“负责维护国家的利益、监督行政并使法律得到遵守”。省长对市镇行政行为的司法监督以事后监督和合法性监督为主要特征，并就其认为不符合法律法规的行为向行法院提起诉讼。在财政方面，市镇政府的财政自主权仍然有限，每年市镇的自有财政收入大概相当于其支出的45％，而其余不足的45％由中央政府补助，另外10％的地方支出则需要靠外债的方式解决。农村市镇尤其依赖中央财政的转移支付（注：Urban Planning System in Europe-URBAX2：Draft Comparative Synthesis of National Cases，p3.http：//geoweb，cslm.hu/urbax/dokumentumok/Urbax2SynthesisDraft11.doc）。地方财权的缺乏，必然使得地方调控和管理经济的职能和手段受到限制，市镇许多事权无法落实，造成经济发展中的低效率。中央继续向地方放权，进一步扩大市镇权能，成为一种紧迫的现实需要。2003年修宪报告从宪法上认可地方政府“对所有税种全部或部分地征税”的权利；“从宪法上认可地方政府可以根据有关法规确定的幅度，自行确定不同的税率和税基”；规定“国家与地方政府之间的所有职能转让，包括转让相等的财源权利”等（注：Xavier Philippe.France：The Amendment of the French Constitution“On the Decentralization Organization of the Republic”，International Journal of Constitutional Law，October 2004，vol.2，No.4，pp 697—704、701—703、700—701.），正可看作是对这一需要的回应，而且这一趋势应该延续下去。
综上所述，法国地方治理是在全球化与区域一体化的大背景下兴起的。在法国地方治理体系中，市镇政府比其他层级的地方政府拥有更多的治理自由与空间，它们无论在市镇内与各种组织、社会团体利益互相整合方面，还是在外部与中央政府、其他相同层级或不同层级的地方政府、国际组织互相作用方面，都已经取得了诸多经验，从而鲜明地体现了法国地方治理的特色。但其中存在着的一些缺陷，如市镇官员权力过大、非政府组织作用发挥不够充分、公民参与缺少正式的制度安排、地方自主权仍然缺乏等，表明法国的地方治理还有待于进一步得到完善。
思考：在单一制中央集权整体的前提下，法国的市镇政府同时承担着中央代理人和市民代言人的角色，与省和大区不同，市长独立承担这两个职责。由于法国市镇较多，大多数市政人口少于1000人，而每个市镇行政上又是彼此独立的，所以在临近市镇合作的过程中形成了市政联合体等多种合作模式。个人认为这些不同的跨行政区域的合作模式是法国地方行政体系中的亮点，也是法国领土整治活动中的生力军。
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