法国中央政府与地方政府关系的变革

从地方分权制到中央集权制

大革命前的法国是一个中央集权制国家。这种中央集权的政治体制在大革命时期被地方自治体制所代替。1789年7月13日，即攻克巴士底狱的前一天，已控制巴黎局势的资产阶级在巴黎市政厅召开三级会议选举人大会，成立新的巴黎市政府——常设委员会，又称巴黎公社。17日国王路易十六承认巴黎公社的合法性。从7月中旬起，外省各城市纷纷效仿巴黎，举行起义，夺取政权，建立新的民选市政府，史称“市政革命”。米盖尔在《法国史》中说：“外省城乡起义使外省最终摆脱了中央集权制的统治。”

1789年12月22日，国民制宪议会通过改革地方行政区划的方案，废除旧制度下杂乱交错的地方行政体制，代之以新的、划一的省、专区、县和公社体制。省和公社是两级主要的地方行政组织。各级地方议会和行政官员均由选举产生。1791年和1793年宪法均以法律形式承认在革命中建立的地方自治制度。每省设一省参议会，由省选举人大会选出的36名议员组成。省参议会自选8人组成省政务厅，作为省参议会的常设执行机构。省政务厅还设有一民选的总检察官，监督法律的执行。每省自成一小共和国，自由处理其政务。中央政府并不派出直接代表其权力的官吏。法律的行使委托给这些由选举而取得权力的官吏。固然，国王有权将省行政人员停职，取消其所颁布的决议，但他们能诉之于议会以求得最后决定。

法国大革命时期，用类似美国的地方自治制代替旧制度下的中央集权制，是对于旧制度下专制王权的反抗。因为旧制度下的中央集权体制是同绝对君主专制相联系的。17~18世纪，法国实行中央集权的绝对君主专制，地方自治消失，地方市镇官员不再由选举产生，一切由凡尔赛决定，或由中央政权在地方的代理人决定。重建地方自治体制是摧毁专制制度的一个重要手段。

大革命中建立的地方自治体制，到了拿破仑统治时期才最后被取消。他取消了地方自治制和实行高度的中央集权制，代之以地方行政长官管理制，同时取消地方官吏民选制度，省长、专区区长乃至5000人以上的市镇长均由拿破仑任命，并对拿破仑负责。

随着生产的发展，资本的集中，统治阶级需要一个强有力的省长控制地方，以保证国家法律和中央政府决议的贯彻执行。因此，拿破仑帝国虽然被反法同盟打垮，但他建立起来的一套中央集权的行政机构却一直被沿袭下来。地方分权的自治体制只是在1871年巴黎公社时期有过短暂的再现。至今，法国仍然是一个实行中央集权制的国家。实际上，地方政府完全处于中央政府的控制之下。

中央政府与地方政府的新型关系

1981年社会党人密特朗任总统后，为改变中央政府权力过分集中的状况，着手拟定权力下放方案。1981年7月至1982年2月，《关于市镇、省和大区的权力和自由法案》先后经国民议会和参议会通过，并得到宪法委员会批准。作为中央政府代表的省长改称“共和国专员”，其权力大大削弱，只管辖警察及中央派驻省里的机构，对省的行政与财政事务进行监督。省议会权力加强，省议会主席成为省的行政首脑，管理省内行政事务。市镇议会权力也得到加强，它通过的决议无需先取得省长的同意，便可立即实施。

社会党政府的改革使法国地方自治形式有了较大的发展，但从根本上讲，法国仍属于单一制国家类型中坚持中央集权制度的国家。

法国坚持实行中央集权制度有其深刻原因。从政治上看，法国的社会的阶层对立和斗争较为激烈，中央和地方之间的矛盾也十分突出，党派和政治力量的对立和冲突也十分尖锐。因此，需要强有力的中央政权，来维持社会的稳定。

从经济上看，法国是生产和资本高度集中的国家，国家和私人垄断资本主义都很发达，自战后以来坚持经济和社会发展计划，上世纪七八十年代以来调整全国经济和产业布局，实行工业结构的改造和现代化，进行领土整治，协调国内市场和欧洲其他国家的关系。所有这些都要求一个集中和统一的政权，来领导按计划分步骤地实施。

从防务上看，法国曾多次遭到邻国的入侵，只有维持中央集权制，才能保证法国国家的统一和安全。此外，民族、语言、文化的因素，以及当代通讯网络和信息手段的发展，也促进了中央集权制，也使法国中央与地方关系变得更加紧密。

基于上述的原因，第五共和国历届总统都坚持和强调作为统一制国家的法国必须实行中央集权制。然而，当代法国的中央集权制使中央与地方的关系，与改革前大不相同。

首先，改革前，省设省长，由总理和内政部长提名，部长会议讨论通过，总统任命。他在地方上，集行政、治安大权于一身，把地方议会置于自己监护之下。改革后，省长改称共和国专员，仍由中央任命，但只充当中央驻地方代表，管辖警察和中央派驻机构，不再兼任地方行政长官。

其次，中央对地方实行监督，它包括行政、法制、财政和技术四个方面。

中央驻省代表负责在行政上监督地方遵重国家利益、遵守法律和公共秩序，有权为维持地方治安、安全、公共保险和卫生采取相应的措施。中央驻省代表在判明地方议会的决议、决定、法令和所签署的协定不合法时，有权通过司法程序，向行政法庭上诉。行政法庭庭长在确认地方议会的决议、决定、法令和所签署的协定不合法时，也有权宣布暂缓实行。行政法庭由此作出裁决，地方议会必须重新审议和修改。中央政府通过大区审计庭对地方行政单位、公立公益机构的财政进行监督，要他们遵守财政预算条例，如地方议会通过预算的期限、地方行政费和地方投资的平衡。如果违反预算条例，大区审计庭有权进行干预，并采取必要的措施来解决出现的问题。中央还通过行政法庭在技术上对地方进行监督，审查地方建设计划和方案是否符合部颁标准。只有取得行政法庭的同意，地方才能获得津贴或贷款，才能实施地方建设计划。最后，中央运用财政制度和法律制度来控制地方事业的发展规模，监督地方活动的方向。

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